2000년대 영국의 50+ 관련 노동시장정책
김경환 (영국 요크대학교 사회정책 박사과정)
영국 고용연금부(DWP: Department for Work and Pensions)는 인구의 고령화 현상으로 인해 영국사회가 직면하게 될 도전을 크게 두 가지로 제시하고 있다(DWP, 2006). 첫 번째 도전은, 생산가능인구의 비율이 점차 줄어드는 상황 속에서 어떻게 은퇴한 연금 수급자들을 지원하는 동시에 경제의 국제 경쟁력을 유지·발전시킬 수 있을지에 관한 것이다. 두 번째 도전은, 현재 일하고 있는 개인들로 하여금 어떻게 은퇴 이후 삶의 질을 보장할 수 있는 수준의 소득을 확보하게 할 수 있을지에 관한 것이다.
이러한 도전 앞에서 영국정부는 50세 이상의 고령인구와 관련하여 다음과 같은 정책목표를 가지고 있다. 우선, 이들 인구층에서 일하는 인구의 비중을 높이는 동시에 이들이 보다 길게 일할 수 있도록 하는 것이다. 또한, 은퇴 전후 모두에서 보다 많은 소득을 얻을 수 있는 기회를 제공함으로써 이들이 개인적인 저축예금에 의존하는 기간을 줄이는 것이다. 이는 공적 연금제도의 재정 안정성을 높일 뿐만 아니라 국가의 경제성장에도 상당한 도움을 줄 수 있다.
1. 복지에서 근로로(welfare to work): 뉴딜정책의 등장
영국정부는 지난 1990년대 말과 2000년대 초에 근로연계복지(workfare)의 도입과 안정화에 많은 노력을 기울였다. 이러한 노력의 중심에는 바로 뉴딜(New Deal)정책이 있다. 뉴딜정책은 ‘복지에서 근로로(welfare to work)’라는 구호 아래 영국의 노동당 정부가 도입했던 대표적인 노동시장정책이라 할 수 있다.
영국의 뉴딜정책은 지속가능한 사회안전망과 경쟁력 있는 노동시장이라는 두 가지 목표를 동시에 달성하기 위한 정책적 노력의 일환으로서 등장하였다. 이의 기본목표는 당시 실업상태에 있는 많은 사람들에게 적절한 직업교육과 훈련을 제공함으로써 이들이 복지수급 상태에서 벗어나 취업상태에 이를 수 있도록, 또한 계속해서 이를 유지할 수 있도록 지원하는 것이라 할 수 있다. 이를 통해 영국정부는 노동시장의 효율성을 높이고, 궁극적으로는 영국의 국가 경쟁력을 높이고자 하였다(HM Treasury, 2000). 영국 노동당이 집권을 시작한 1997년 당시 정부의 복지급여를 받는 실업인구 혹은 비경제활동인구는 550만여 명에 달했는데, 이는 1979년과 비교하여 무려 300만여 명이 증가한 수치였다(DWP, 2006, 2007). 1980년대와 90년대 두 번의 대규모 실업 사태를 거치면서, 실업급여(Unemployment benefits)와 능력상실급여(Incapacity benefits), 그리고 한부모급여(Lone parent benefits) 등 거의 모든 복지급여에 있어 수급자의 수가 크게 증가하였다(<그림 1> 참조). 특히, 1990년대 중반 이후 전체 실업률이 지속적으로 감소했음에도 불구하고, 1997년 당시 50만여 명의 인구가 장기적인(1년 이상) 실업급여 수급자에 해당하는 것으로 나타났다.
<그림 1> 영국의 복지급여 수급자 수 추이(1979-2005)
(출처: 영국 고용연금부(DWP) 자료(2007)에서 인용)
이와 같이 실업 혹은 비경제활동이 장기간 지속되는 상황은 개인과 국가 모두에게 상당한 부담으로 다가올 수밖에 없다. 개인적 차원에서 이러한 상태의 지속은 앞으로의 취업 가능성과 미래 소득에 대한 전망을 어둡게 만든다. 또한, 국가적 차원에서는 실업자 복지에 대한 재정적 부담을 가중시키고, 이는 결국 국가 경쟁력의 약화로 이어질 수 있다.
뉴딜정책은 바로 이러한 배경 하에서 추진되었다. 이의 최우선 과제는 당시 심각했던 청년층(18~24세)의 장기실업 문제를 해결하는 것이었다(DWP, 2007). 이에 따라 1998년 처음으로 ‘청년층을 위한 뉴딜(New Deal for Young People)’이 도입되었으며, 이후 연령과 사회적 계층에 따라 일련의 하위 프로그램들이 순차적으로 도입되었다. <표 1>에서와 같이, 영국정부는 다양한 정책대상 집단의 특성과 필요에 따라 세분화된 프로그램을 제공하고자 하였다.
<표 1> 뉴딜정책의 주요 하위 프로그램
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프로그램명 |
프로그램 내용 |
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New Deal for Young People |
18~24세 사이의 청년층 장기 실업자에게 적용. 6개월 이상 실업급여를 받았을 경우, 계속적인 지급 신청을 위해서는 직업교육 등의 적극적인 구직활동 여부를 증명해야 함 |
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New Deal 25 plus |
25~50세 사이의 장기 실업자에게 적용. 2001년 21개월 중 18개월 이상 실업급여를 수급한 경우, 계속적인 지급신청을 위해 적극적인 구직활동 여부를 증명해야 함 |
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New Deal 50 plus |
50세 이상의 고령 장기 실업자들을 위한 프로그램. 특정 실업급여를 6개월 이상 수급한 고령인구를 대상으로 함 |
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New Deal for Lone Parents |
한부모의 구직활동을 돕기 위한 프로그램. 구직활동을 강제하기보다는 육아 등의 한부모와 관련된 구직 애로사항을 돕기 위해 마련됨 |
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New Deal for Disabled People |
장애를 가진 구직자를 위한 프로그램. 관련 프로그램의 제공은 정부 조직보다 주로 자원봉사 단체 등을 통해 이루어짐 |
(출처 : 하세정. (2008)에서 인용)
2. 뉴딜 50플러스(New Deal 50 plus)
2000년대 이전의 영국 노동시장정책에서 고령 노동자는 주요 정책대상이 아니었다. 1980년대까지만 하더라도 영국정부는 오히려 이들에 대한 ‘퇴직장려정책(Job Release Scheme; 1989년 폐지)’을 펼칠 만큼 청년층의 실업문제에 더 많은 관심을 가지고 있었다(Hamblin, 2013). 그러나 1980년대와 90년대를 지나면서, 50세 이상 남성의 취업률에서 상당한 감소세가 발견되었다. 또한, 50세 이상 여성의 취업률의 경우 여전히 저조한 것으로 나타났다. 이는 같은 기간 동안 젊은 여성층의 노동시장에의 참여가 두드러졌던 것과 상당히 대조적이라 할 수 있다(HM Treasury, 2000).
영국정부는 이들 고령인구의 취업을 지원하기 위해 뉴딜 50플러스를 도입하였다(HM Treasury, 2000). 1999년 9개 지역에 시범적으로 실시되었으며, 이후 2000년 4월 전국적으로 확대되었다. 뉴딜 50플러스는 다른 뉴딜 프로그램과 달리 자발적인 참여를 전제로 도입되었으며, 고령인구의 노동시장 참여를 지원하기 위한 여러 가지 혜택을 제공하였다(OECD, 2004; Grattan, 2009).
뉴딜 50플러스는 소득보조(Income Support), 구직자 수당(Jobseeker’s Allowance), 중증장애수당(Severe Disablement Allowance), 그리고 능력상실급여 등의 복지급여를 6개월 이상 수급한 50세 이상 고령인구의 자발적인 참여를 중심으로 운영되었다. 해당 프로그램에의 참가자들은 다음의 세 가지 혜택을 받을 수 있다. 우선, 지역의 고용안정센터(Jobcentre; 2002년 이후 Jobcentre Plus로 확대·운영)에서 개인별 상담사(personal adviser)를 배정받았다. 이들은 프로그램 참가자들에게 취업 혹은 창업에 관한 다양한 상담 및 지원 서비스를 제공하였는데, 취업을 위한 개인별 실행계획(action plans)을 세워주거나 이력서와 취업지원서 등의 작성에 도움을 주었다. 또한, 취업 가능성을 높이기 위해 필요한 다양한 직업교육훈련 과정을 주선해주기도 하였다.
뉴딜 50플러스에의 참가자들은 재정적 지원 또한 받을 수 있었다. 취업에 대한 장려책으로서, 영국정부는 취업에 성공한 이들에 한해 최대 52주 동안 고용크레딧(Employment Credit)을 제공하였다. 상근직(full time) 취업의 경우 주당 60파운드, 그리고 비상근직(part time) 취업의 경우 주당 40파운드의 고용크레딧이 개인별 상담사를 통해 지급되었다.
그러나 2003년 4월 이후 고용크레딧은 근로세액공제(Working Tax Credit) 제도로 대체·통합되었다. 변경된 제도 하에서, 주당 16시간 이상 일하는 고령 노동자는 최대 52주 동안 근로세액공제의 ‘50플러스 요소(50 plus element)’를 받을 수 있었으며, 이후에도 수급조건에 해당할 경우 근로세액공제를 신청할 수 있었다.
마지막으로, 뉴딜 50플러스에 참여한 고령 노동자들은 최대 1,500파운드의 훈련수당(training grant)을 신청할 수 있었다. 이는 통상적으로 고용주가 제공하지 않는 직업교육훈련 과정에 참여하는 데에 사용되었다. 전체 수당 가운데 1,200파운드는 현재 가지고 있는 직업기술을 유지·발전시키는 데에 활용되었으며, 나머지 300파운드는 새로운 기술의 습득을 위해 사용할 수 있었다.
3. 50+ 세대를 위한 기타 지원정책
뉴딜 50플러스 외에도, 영국정부는 고령인구의 노동시장에의 참여를 높이기 위해 다양한 정책들을 도입하였다(OECD, 2004). 에이지 파지티브(Age Positive) 캠페인과 ‘다양한 연령의 고용을 위한 시행지침(Code of Practice on Age Diversity in Employment)’, ‘고용평등(연령) 규칙(Employment Equality (Age) Regulations)’, ‘근로에 기반한 성인학습 (WBLA: Work-based Learning for Adults)’ 프로그램, 그리고 평생교육(lifelong learning)에 대한 강조 등이 대표적이라 할 수 있다.
1) 에이지 파지티브 캠페인과 다양한 연령의 고용을 위한 시행지침
영국 고용연금부는 ‘에이지 파지티브(Age Positive) 캠페인’과 ‘다양한 연령의 고용을 위한 시행지침(Code of Practice on Age Diversity in Employment)’을 통해 연령에 따른 고용 차별을 철폐하고 직장 내 연령의 다양성을 증진시키고자 하였다. 1999년 6월에 도입된 ‘다양한 연령의 고용을 위한 시행지침’의 경우 법안으로 규정된 것은 아니지만, 인력의 채용과 교육훈련, 승진, 정리해고, 그리고 은퇴 등과 같은 일련의 과정에 있어 연령에 의한 차별을 방지하기 위한 실질적인 기준들을 제공하였다.
같은 해 12월에는 에이지 파지티브 캠페인이 고령 노동자에 대한 고용주와 직원들 모두의 인식과 실천을 변화시키고자 하는 목적에서 시작되었다. 영국정부는 많은 언론 매체를 활용하여 다양한 연령대의 고용이 제공하는 이점을 적극적으로 홍보하였다. 또한, 정부의 시행지침에 부합하는 사례들(‘Age Positive Champion’)을 선정하기도 하였는데, 여기에는 개인과 기업, 학술기관, 그리고 다양한 사회단체 등이 포함되었다. 선정된 이들은 고용연금부와의 파트너십 관계 안에서 연령에 따른 고용 차별을 줄이기 위한 여러 가지 활동에 참여하였다.
이상의 정책들은 다양한 사회단체, 특히 고용주들의 적극적인 협조를 전제로 진행되었다. 왜냐하면 고령인구의 경제활동 참여를 높이기 위해서는 이들의 역할이 필수적이기 때문이다. 이러한 이유에서, 영국노동조합회의(Trades Union Congress)과 영국산업연맹(Confederation of British Industry), 그리고 연령에 관한 경영자 포럼(Employers Forum on Age) 등이 ‘다양한 연령의 고용을 위한 시행지침’을 제정할 때부터 함께 참여하였다(OECD, 2006).
2) 고용평등(연령) 규칙(Employment Equality (Age) Regulations)
2000년까지 성별과 인종, 그리고 장애에 따른 차별과 관련한 입법은 존재했음에도 불구하고, 연령과 관련한 입법은 존재하지 않았다. 그러나 2000년 영국정부는 유럽연합의 ‘고용과 직업에 있어 균등대우에 관한 지침(Equal Treatment in Employment and Occupation Directive)’에 동의하였는데, 이는 6년 이내에 인종과 장애, 연령, 종교적 신념, 그리고 성적 지향(sexual orientation)에 따른 차별 금지에 관한 법안을 국내법으로 제정해야 함을 의미했다(Grattan, 2009; Hamblin, 2013).
그로부터 6년 후인 2006년 영국정부는 ‘고용평등(연령) 규칙’을 공식적으로 제정하였다. 이는 대중들의 많은 관심을 불러일으켰을 뿐만 아니라, 실질적인 변화로도 이어졌다. 연령과 관련한 기업의 기존 정책들에 대한 법적 이의의 제기를 피하기 위해 많은 기업들이 새로운 법안에 맞춰 인적자원 관리와 관련한 공식 절차들을 조정하였다.
3) 근로에 기반한 성인학습(WBLA) 프로그램
‘근로에 기반한 성인학습’ 프로그램은 잉글랜드와 스코틀랜드, 그리고 웨일스 등에서 운영되었다(OECD, 2004). 세부적인 내용은 조금씩 달랐지만, 실업상태에 있는 이들을 다시 취업상태로 복귀시키기 위한 교육훈련을 제공한다는 점에서 프로그램의 목적은 동일했다. 비록 이들 프로그램은 50세 이상의 고령인구만을 대상으로 하는 것은 아니었지만, 스코틀랜드(‘Training for Work’)와 웨일스(‘Education and Learning Wales’)의 경우 이들 인구층에게 보다 완화된 참가기준을 적용함으로써 이들이 보다 쉽게 해당 프로그램에 참여할 수 있도록 하였다.
4) 평생교육(lifelong learning)에 대한 강조
고령인구의 취업률을 높이기 위해서는 실업상태에 있는 이들의 재취업도 중요하지만, 현재 일을 하고 있는 고령 노동자들이 계속해서 일을 할 수 있도록 하는 것 또한 매우 중요하다. 이러한 관점에서, 영국정부는 평생교육의 중요성을 강조하였다(OECD, 2004).
잉글랜드와 스코틀랜드, 웨일스, 북아일랜드 등 모든 자치정부에서 평생교육에 관한 정책적 전략들을 제시하였고, 이에 따라 다양한 정책들이 도입되었다. 여기에는 직업교육훈련을 통해 노동자들의 직업기술 수준을 향상시킬 수 있는 프로그램들뿐만 아니라 성인들을 위한 기본적인 기술교육 프로그램들도 포함되었다. 예를 들어, 스코틀랜드의 ‘평생교육에 관한 계획(Lifelong Learning Strategy)’은 7만여 명의 성인들의 문해력(literacy)과 산술능력(numeracy) 향상을 정책목표로 제시하였다.
4. 2000년대 영국 노동시장정책의 성과와 한계점
2007년 당시 영국 고용연금부는 뉴딜정책을 영국 노동시장에 있어 가장 성공적인 혁신사례라고 평가하였다(DWP, 2007). 뉴딜정책이 도입된 이후 10년의 기간 동안, 185만여 명의 실업자들이 뉴딜정책을 통해 노동시장으로의 재진입에 성공하였고, 영국 모든 지역에서 전체 실업률이 감소하였다. 이에 더해, 실업급여 수급자의 수는 지속적으로 감소하여 지난 30년 중에 가장 낮은 수치(100만여 명)를 기록하였다. 또한, 1997년 당시 50만여 명에 이르렀던 장기 실업급여 수급자의 수가 2007년 기준 12만5천여 명으로 크게 감소하였고, 능력상실급여 수급자의 경우에도 계속된 증가세가 둔화되면서 30여년 만에 처음으로 감소세로 돌아섰다.
50세 이상의 고령인구층에서도 상당히 긍정적인 결과를 발견할 수 있었다(이상호, 2008). 경제활동참가율(생산가능인구 대비 경제활동인구의 비중)의 경우 거의 모든 연령층에서 증가세를 보였는데, 그 가운데 특히 고령인구층의 상승폭이 가장 두드러졌다. 1990년대 중반 고령인구의 경제활동참가율은 청년층(18~24세)보다 낮았지만, 2000년대 들어서는 오히려 더 높아진 수치를 보였다. 또한, 이들의 고용율 역시 같은 기간 동안 무려 약 10% 정도 상승하였다.
그러나 이상의 성과들이 모두 정부의 뉴딜정책, 특히 뉴딜 50플러스에 의한 것인지에 대해서는 회의적인 시각이 존재한다. 즉, 전체 취업률의 증가가 정책의 산물이라기보다 경기회복으로 인한 노동수요의 증가에 의한 결과라는 것이다. 뉴딜 50플러스의 경우, 2003년 근로세액공제로 통합·운영되기 이전에 고용크레딧의 수급자가 10만여 명에 이를 정도로 상당히 성공적인 정책이었음에도 불구하고, 고령인구의 노동시장에의 참여와 관련해서는 이의 영향을 명확히 평가하기 어렵다는 주장도 있다(Grattan, 2009).
고령인구의 노동시장 참여에 있어 에이지 파지티브 캠페인 혹은 ‘고용평등(연령) 규칙’ 등과 같은 정부의 여러 조치들은 기존의 부정적인 인식을 바꾸는 데에 도움을 주었다는 평가를 받고 있다. 그러나 이의 성과 역시 과장되어서는 안 될 것이다(Grattan, 2009). 예를 들어. 연령에 의한 차별 금지와 관련하여 문서상의 의도와 실제 일상에서의 경험 사이에는 괴리가 존재할 수밖에 없다. 또한, 연령에 의한 차별과 관련한 사안에 있어서는 인종과 성별, 그리고 장애 등과 관련한 사안보다 일반 대중의 관심과 참여가 상대적으로 부족하다는 지적 또한 존재한다.
그러나 이상의 고령친화적인 노동시장정책들, 즉 뉴딜 50플러스와 에이지 파지티브 캠페인, 그리고 평생교육과 기술교육훈련을 위한 다양한 프로그램들 등이 고령인구의 경제활동 혹은 노동시장에의 참여를 높이는 데에 부분적으로나마 기여했다는 점은 부인하기 힘들 것이다(OECD, 2004).
2009년 뉴딜 50플러스를 포함한 뉴딜정책의 여러 하위 프로그램들은 ‘유연한 뉴딜정책(Flexble New Deal)’으로 통합되어 운영되었다(Hamblin, 2013). 이는 기존의 노동시장정책이 연령집단 별로 혹은 사회계층 별로 나누어진 체제에서 모든 사람들을 대상으로 하는 통합적인 체제로 점차 변화함을 의미하는 것이다. 그리고 이는 결국 2011년 워크 프로그램(Work Programme)의 도입으로 발전되었다. 워크 프로그램은 뉴딜정책의 대대적인 개선책으로서 기존의 영국 노동시장정책을 완전히 대체하였다.
[참고 문헌]
이상호. (2008). “인구 고령화와 고령친화적 고용정책의 가능성: 영국 사례를 중심으로”. 「사회경제평론」. 제30호. 225-256.
하세정. (2008). “영국 뉴딜정책 시행 10년: 평가와 전망”. 「국제노동브리프」. 제6권 제3호. 68-73. 한국노동연구원.
DWP. (2006). A new deal for welfare: Empowering people to work. London: Department for Work and Pensions.
DWP. (2007). Transforming Britain’s labour market: Ten years of the New Deal. London: Department for Work and Pensions.
Grattan, P. (2009). An overview of developing a mature workforce. In A. Chiva and J. Manthorpe (eds.) Older workers in Europe. Maidenhead: Open University Press, pp. 94-108.
Hamblin, K. A. (2013). Active ageing in the European Union: Policy convergence and divergence. Basingstoke: Palgrave Macmillan.
HM Treasury. (2000). Budget 2000 prudent for a purpose: Working for a stronger and fairer Britain. London: The Stationery Office.
OECD. (2004). Ageing and employment policies: United Kingdom. Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development.
OECD. (2006). Live longer, worker longer. Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development.